میثم مظفر:
سیاستگذاری تغییر یا ثبات؟!
-نائب رئیس کمیسیون برنامه و بودجه شورای شهر تهران
مدیریت شهری که نتوانسته برای شهروندان، جای پارک خودرویی را در پارکینگ‌های تعریف شده و نقاط جذاب سفر ایجاد کند، آیا اکنون باید 2لاین از یک معبر را به‌طور رسمی، به جای پارک خودرو اختصاص دهد و از شهروندان بهای آن را در معابر عمومی مطالبه کند و یا سیاستگذار باید سکوت کند و حداقل روش قبلی را توسعه ندهد؟ تصمیم درست کدام است؟ طبق شرایط و اقتضائات موجود، چه راهکارهایی کم خسارت‌تر است؟ تغییر ریل سیاست، همت و شجاعت و البته تدبیر، شناخت زمان و شرایط لازم را می‌طلبد. در میدان سیاستگذاری عمومی، 2 دغدغه مستمر و دائمی مشاهده می‌شود که عبارتند از:
انتظار آن است که تصمیم‌سازان و تصمیم‌گیرندگان، اهداف، چشم‌اندازها، آرمان‌ها و راهبردهای ثابت و مشخصی را در طول زمان معین کرده و بر اجرا و پیاده‌سازی آنها اصرار و اهتمام داشته باشند. مبنای نظری این گزاره مورد قبول و پذیرفتنی است؛ چرا که مشخص‌بودن اهداف و سیاست‌ها در بازه‌های زمانی، طولانی‌مدت و پیروی از یک مجموعه اصول و سیاست‌های مشخص (به تعبیری مواضع اصولی) نشان‌دهنده ثبات، یکپارچگی، وزانت و اقتدار نظام سیاستگذاری است. ثبات سیاست‌ها، مبین تعیین تکلیف سیستم و جهت‌گیری‌های پایدار آن خواهد بود و در این صورت شهروندان، ذی‌نفعان و مخاطبان سیاست‌ها می‌دانند که با چه ساختار و فرایندهایی مواجه‌اند. برنامه‌ها و تدابیر سیاستگذار چیست و وی قصد دارد موضوع سیاستگذاری را به کدام سمت‌وسو سوق داده و رهنمون سازد. ثبات در سیاستگذاری، حاکی از توانایی به اجماع رسیدن مجموعه نیروها و جریانات مؤثر بر آن، توسط مدیریت سیستم و نظام تقنینی یا تصمیم‌گیری است که خود نکته بسیار مهمی در برآورد قدرت و به‌خصوص قدرت نرم سیستم تصمیم‌گیری است. این رویه باعث می‌شود تا دوست و دشمن بتوانند بر سیاست‌های این‌چنینی تکیه کرده و به اصطلاح روی آن حساب کنند.
از سوی دیگر، نیروها، عوامل و منابع متعددی در کارند که سیاست‌های رسمی و مصوب را به چالش کشانده و آنها را تغییر و جابه‌جا کنند. عوامل تغییر، معمولاً تقاضای بازبینی و تجدیدنظر تدابیر را مطرح می کنند و بر وجود آن اصرار دارند. پس میدان سیاستگذاری در هر عرصه‌ای، مملو از نیروها و بازیگران هوادار نظم و حفظ قواعد سیاستی موجود و تغییر تدابیر، راهبردها و سیاست‌ها است تا اندازه ای که می‌توان گفت؛ به‌محض شکل‌گیری و تصویب یک قاعده و روال تنظیم‌گری، نیروها و جریانات مخالف آن و دنباله‌رو جهت تغییر آن نیز شکل می‌گیرند و مخالفان سیاست در عرصه نظام اداری یا بوروکراسی و حتی در سطح بالاتر و در مراجع تصمیم‌گیری شروع به سنگ‌اندازی، ممانعت و مخالفت با سیاست مصوب می‌کنند تا نادرستی و نامناسب‌بودن آن را نشان داده و سیاستگذار را وادار به بازگشت از مسیر طی شده و یا به اصلاح مجدد آن تشویق می کنند. شایان ذکر است که در تحلیل عرصه سیاستگذاری، نباید توان و نیروی این بخش را ناتوان انگاشت و توان آنها را دست‌کم گرفت؛ چرا که این نیروها و بازیگران یا خود بخش مؤثری از فرایند تصمیم‌گیری هستند که عجالتاً در مقطع تصویب، در اقلیت یا محاق قرار گرفته‌اند و یا اینکه مجری سیاست‌اند که به‌‌خوبی از عهده اجرا و به‌کارگیری قانون مصوب برمی‌آیند و آن را چنان بر زمین گرم می‌زنند که نظام تصمیم‌گیری، حتی تصور آن را هم نمی‌کرد که قانون یا تدبیر مصوب، دچار چنین تفسیرهای عجیبی شود. نیروهای مخالف می‌توانند علاوه بر سیاستگذاران مخالف، نهادهای مدنی، اتحادیه‌ها، احزاب، رسانه‌ها و یا افکارعمومی باشند که در شرایط کنونی، یک رکن نظام حکمرانی به شمار می‌آیند.
در واقع، نیروها و جریانات معتقد به بازبینی سیاست‌ها، کم توشه و ناتوان نیستند و قدرت، نفوذ و تأثیرشان غیرقابل انکار است اما صرف‌نظر از این مبحث، مبانی نظری بازبینی مستمر سیاست‌ها محکم و استوار است و زمین زیر پای آنها نیز سست نیست.
مهم‌ترین مبنای نظری بازبینی مستمر سیاست‌ها، تغییرات محیطی است که قطعاً بر ماهیت سیاست‌ها اثر می‌گذارد و سیاست‌ها نمی‌توانند در قبال این تغییرات، سرسختی نشان دهند؛ بنابراین بازبینی و بازنگری مستمر سیاست‌ها، موضوع غیرقابل‌انکاری به نظر می‌رسد که اجتناب‌ناپذیر هستند. به‌عبارتی، قطار سیاستگذاری مارپیچ و در حال عبور و طی‌کردن مسیر است؛ اما در این بین، مناقشه یا تعارض بیان نیز مشاهده می‌شود. طرفداران ثبات در سیاست بر سیاستگذار (لوکوموتیوران) برای تداوم مسیر، فشار می‌آورند و مدعیان اصلاح نیز از هر کوششی برای توفیق، تغییر مسیر و حداقل بازگرداندن قطار به ایستگاه اول یا قبلی مضایقه نمی‌کنند. عرصه سیاستگذاری، همواره در کشاکش این دو جریان مؤثر قرار دارد؛ لذا این موقعیت را می‌توان یک وضعیت مناقشه‌آمیز تلقی نمود که مشحون از تناقض و رقابت بوده و «پارادوکسیکال» است. اما برای حل‌وفصل این وضعیت متناقض‌نما چه باید کرد؟
در نظام تدبیر و سیاستگذاری، اصالت و نقطه عزیمت را باید جزو اهداف و آرمان‌ها قرار داد. به شرط آنکه بر سر این اهداف و آرمان‌ها مناقشه ای نباشد و اینها خود منشأ اختلاف نباشند؛ بنابراین بهتر است که اصالت را به منافع و خیر عمومی و انطباق تصمیم با گزاره‌های ارزشی داد. یعنی باید دید تغییر در سیاست‌ها، منافع، صلاح عمومی و تحقق گزاره‌های ارزشی نظیر عدالت اجتماعی را بیشتر تأمین می‌کند یا تداوم و اصرار بر سیاست‌های کنونی و رایج. آنچه را که بر آن باید تاکید و اصرار داشت، منافع عمومی و تحقق عدالت اجتماعی به‌عنوان دال مرکزی نظام ارزشی ماست.
اما آنچه از رویکرد بیان شده مهم‌تر است، اول زمان تغییر سیاست‌ها و دوم مکانیسم یا نحوه تغییر ریل و مسیر است. پر واضح است که اگر سیاستی باید تغییر کند و سیاستگذار به موقع آن را اصلاح نکند، تمام خسارات و هزینه‌ها و نیز عدم‌النفع‌های ایجاد شده بر ذمه سیاستگذاران خواهد بود؛ چرا که با عدم درک صحیح از شرایط یا عدم واکنش مناسب زمانی بر منافع عمومی خدشه وارد می‌کنند. طرح این نکته برای مراجع سیاستگذار، حائز اهمیت است تا همواره هوشیارانه شرایط و تغییرات محیطی را رصد و پایش کنند و نسبت به اوضاع و احوال زمانه و اثربخشی سیاست‌ها و نتایج ارزیابی تدابیر اتخاذ شده، حساس باشند؛ لذا پذیرش موقتی بودن سیاست‌ها، فی‌نفسه باعث تغییرات مفیدی در ساختار حکمرانی خواهد شد. جوهره این ساختارهای جدید، مراقبت و توجه جدی به شرایط و تلاطم‌های محیطی، داشتن درک عمیق از انتظارات مردم و تحولات پیشرو و پرهیز از غافلگیر شدن و روحیه انعطاف‌پذیری برای تأمین منافع عمومی است.
ملاحظه دوم به مکانیسم اصلاح سیاست‌ها بازمی‌گردد. اگر موقتی بودن و لزوم انعطاف پذیری در نظام تدابیر را پذیرفته باشیم، آنگاه روش‌شناسی آن مهم خواهد بود که این انعطاف‌ها قطعاً تاب‌آوری نظام حکمرانی را ارتقاء می‌دهد و از طرفی نیز می‌تواند مخل ثبات و اقتدار سیستم شده و پایداری آن را دچار خطر کند.
لذا به همان اندازه که بازبینی سیاست ضروری است، تدابیر درخصوص نحوه اصلاح هم، مهم است. در هر نوع اصلاح و تغییر ریل، باید هم به منافع عمومی توجه داشت و هم به منافع گروه‌ها و جریانات. به عنوان مثال، تغییر سیاست‌ها نباید بخش خصوصی و فعالان آن عرصه را نابود و ویران نماید. آنچه مهم می نماید، منافعی است که در ارزش‌های بنیادین و منافع عینی یک ملت قابل مشاهده است. امیدوارم در شورای شهر ششم، نه دچار آشفتگی در عرصه سیاستگذاری و نقض کارهای مفید و خوب گذشته شویم و نه از اقدام به موقع و بهنگام و متناسب با تغییرات محیطی، خواسته ها و مطالبات شهروندان جا بمانیم و سیاست‌های نیازمند تغییر را با شجاعت و بعضاً به‌صورت بنیادین و توأم با تدبیر تغییر دهیم.
